４月17日，土耳其通过变更政体为总统制的修宪公投。已执政14年的总统埃尔多安将进一步扩大权力。结果一出，舆论哗然，认为是公投制造了新独裁者，土耳其是以公投这一最民主的方式，埋葬了民主。一时间，公投制度成为众矢之的，被舆论轮番嘲弄和贬低，甚至有人彻底否定公投的民主价值。

的确，最近一系列的国际“黑天鹅”事件，背后都有公投的影子。究竟是哪里出了问题？是公投制度的原则基础，还是公投制度的实践运作？

公民投票是直接民主的一种形式，是基于人民主权原则，对代议制民主的补充。代议制的最大弊端是人民不能直接参与决策，政治精英控制决策过程，人民偏好有被歪曲的可能。公投是人民直接参与决策的制度。它能直接体现民意，弥补代议制的不足，达到容纳政治参与，提升决策合法性和正当性，促进政治稳定的功效。

在历史上，国家遭遇危机时，公投的制度绩效，往往成为挽救国家和社会危亡的关键。1960年代，法国正是依靠几年内的数次公投，平稳地摆脱了政治混乱的第四共和国体制，确立了稳固的第五共和国体制。

公投的民主价值不容否认

在现代，教育的普及和信息的更易取得，产生了道尔顿（Dalton）所称的“认知上的动员”（Cognitive Mobilization）。人民比以往更精明能干，对代议制的不满升高，政治参与的渴望空前强烈，而公投为普通民众参与决策提供了渠道，舒缓了政治参与的压力，增强了现有政治体系的张力。这也是为什么公投制度顶着“污名”，却仍然得到普及，并最终为大多数国家所接受。

精英民主批判直接民主的最大理由，是直接民主存在技术障碍，难以施行。公投是目前少数可用的直接民主手段之一，也是最常用的手段。因此，公投是直接民主最主要的形式，谁都无法否认其民主价值。

代表精英主义的英国上议院向来对公投持保留态度，但在针对英国近几次公投的报告中，上议院也不得不承认，公投在英国宪政体制中越来越必要，虽然公投制度弊病不少，但通过改良制度设计，仍能“获取美德”。

公投带有天然民主性，之所以频繁出现曲解民意，制度绩效打折扣的情况，主要还是制度的实践运作出了问题。英国学者蒂勒尼就认为，对公投的批判，核心是对公投实践的批判。土耳其修宪公投也主要是公投的实践问题。

其一，公投能否充分、真实地反映民意，取决于社会的整体制度环境。并非有公投的形式，就意味着民主。一个真正民主的公投是有前提的，包括选民能充分、自由地获取议题信息，公投组织者是中立公正的，公投程序是确定的，选民的意志不受恐惧干扰、完全自主展现于投票行为等。而保证这些前提的是民主、自由和法治的整体制度环境。

智利独裁者皮诺切特1978年和1980年两次在军事高压下，举办扩充权力的公投，均以高支持率通过。但1988年再举行决定其是否连任的公投时，美国和国际组织介入监督，反对派恢复活动，公投过程基本公正公开，公投就被56％的反对票所否决。

土耳其不具备公投民主性前提

自去年政变后，土耳其一直处在紧急状态下，反对派受到大规模整肃，上万人被捕，上百家媒体和出版社被关闭。残存的反对派活动受限，媒体集体倒向政府。欧盟观察团抱怨，民众听不到反对声音。反对派还指责政府临时修改程序，将大量修宪公投的废票，认定为有效。显然，当前的土耳其并不具备保证公投民主性的制度环境前提。

其二，政府垄断公投事务，公投易被个别政客操纵利用。政府垄断公投发起权和公投议题设定权，精英可借此将公投操作为封闭、排他的“精英公决”，以人民的名义操弄出所谓的多数。在达到目的后，精英就不再举行公投征求民意，人民没有反制权，权利得不到救济，公投沦为精英追逐私利的工具，彻底丧失原本的民主价值。

查韦斯上台后，一再发起公投修宪，自延任期。委内瑞拉反对派却不能发动公投对抗，无法制衡查韦斯，国家就成了查韦斯民粹主义的一言堂。

土耳其公投的发起权和议题设定权也垄断在政府手中。埃尔多安曾多次利用公投巩固权位，而反对派却无力对抗。去年的政变，正是反对派求告无门、束手无策的窘境下的不得已之举。这次公投后，也有反对派提出发起公投反制，但于法无据，窒碍难行。

其三，民主追求的价值目标是合理。合理是按照多数人的意志协调利害得失，多数人的意志并非总是正确，但即使不正确，多数决定仍是合理的。合理也就意味着，民主的决策结果，反对者即便有不满也会接受，政治体制能够保持稳定。但近期几次重大的国际公投实践，都功效不彰。如投票赞成脱欧的英国选民，选后集体“后悔”，要求重新公投。

仔细分析，我们就会发现这些公投大多是涉险过关，依靠微弱多数取胜。如英国赞成脱欧的比率只有51.9％。依照民主原则，只要是多数决策就有合理性，但多数“多出”的比率，显然会影响民众的接受度。苏格兰分离公投以55.8％的比数被否决，其后虽然苏格兰地方政府不服气，但民调显示大部分民众都已接受。

美国学者利法特考察西方25个民主国家，发现单纯采用过半多数的国家并不多。因此，要维护公投结果的权威性，保证民众的接受度，就应在涉及国家重大前途或存在重大分歧的公投议题上，适当提高通过门槛，以凝聚更大的社会共识，同时增加精英操控的难度。

土耳其修宪公投的支持比率只有51.41％，这显然也不是一个令人信服的数字。虽然支持公投的美国国务院宣称，埃尔多安尊重了人民的“基本权利”，意即公投有着多数决定的民主合理性，但反对派和欧盟对此嗤之以鼻，认为仅以不到两个百分点的多数，就否决实行近百年的政体，太过草率。

根据美国的一项民调，多数美国选民都不认为才智胜过议员，也不认为人民创制的法律优于议会制定的法律，但77％的选民仍支持公投制度。在民主深入人心的当代，我们不能简单地从原则上否定公投制度的直接民主意义，但也不能讳言公投制度在实践中的问题。只有正视这些问题，并在制度设计上加以防范，才能使公投制度回归“初心”，实现其应有的价值目标。

在民主深入人心的当代，我们不能简单地从原则上否定公投制度的直接民主意义，但也不能讳言公投制度在实践中的问题。

（作者：陈并，中国人民大学国际关系学院博士研究生）

来源：联合早报